第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據。為了解決改革過渡期的規劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和和城鄉規劃。同時在附則中增加規定：編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉規劃法》都是有效法律。
隨著國土空間規劃體系的建立和實施，土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規劃所取代。
過去的空間規劃類型很多，同時各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。如圖：
根據自然資源部于2019年5月23日發布《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國家空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。
國土空間規劃的重要性不言而喻。做土地片區園區開發乃至房地產開發，要拿地，要在土地上規劃項目，不能不知國土空間規劃。但在實務中，我們發現，有關領導和從業人員對此概念比較模糊，很多界限并不清楚。為此，我們專門撰寫了這篇《國土空間規劃基本知識》，希望用邏輯清晰的語言，使大家一文了解國土空間規劃。
一、國土空間規劃體系總體框架
· 五級三類
· 四體系
二、編制內容重點與審批程序
1、總體規劃
總體規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定區域，如行政全域范圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性安排。
· 全國國土空間規劃
對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱。
由自然資源部會同相關部門組織標注，由黨中央、國務院審定后印發。側重戰略性
· 省級國土空間規劃
對全國國土空間規劃落實，指導市縣國土空間規劃
由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批。側重協調性。
· 市縣和鄉鎮國土空間規劃
對上級規劃要求的細化落實和具體安排。可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制；也可以幾個鄉鎮為單元編制，由當地人民政府組織編制。側重實施性。
2、專項規劃
相關的專項規劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用作出的專門性安排。
相關專項規劃可在國家、省和市縣級層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。
海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區或流域地國土空間規劃，由所在區域或上一級政府自然主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。
交通、能源、水利等涉及空間利用的某一領域專項規劃，由相關部門組織編制。
3、詳細規劃
詳細規劃是開展國土空間開發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。這次特別明確，在城鎮開發邊界外，將村莊規劃作為詳細規劃，進一步規范了村莊規劃。
詳細規劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。
城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級人民政府審批。
城鎮開發邊界內，由市縣自然資源主管部門組織編制詳細規劃，報同級政府審批。
關于新的國土空間規劃和現有規劃的銜接工作，在協調性與一致性的處理過程中，有四個不得突破：
①不得突破土地利用總體規劃確定的耕地保有量等約束性指標；
②不得突破已經確定的生態保護紅線和永久基本農田控制線；
③不得突破城市、鎮的總體規劃所確定的禁止建設區等規劃強制性的內容；
④不得突破新的國土空間規劃提出的一些新的管理要求。
《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確要求，要解決規劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規劃審批時間。主要有四個方面：
第一，減少報國務院審批總體規劃的城市數量
過去土地利用總體規劃和城市規劃報國務院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規模來確定的。
這次要體現地方對規劃的自主權，主要是落實國家的控制性指標和管控邊界。國務院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少，初步設想的名單大概在50個以下，在審批數量上要減少一半。
第二， 改變審查的內容
《若干意見》明確指出管什么批什么，上一級政府審查下一級政府的規劃，要明確上一級政府對下一級政府規劃有什么要求，從技術性審查轉換到控制性審查。重點審查發展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關系四個方面，審查內容會大大減少。初步設想是把報國務院審批總體規劃審查時間盡量控制在90天內。
第三， 取消編制大綱或規劃綱要的審查環節
就是在規劃成果正式上報前的一個中間審查環節，減少重復性的審查，取消這個環節也可以壓縮時間。
第四， 對于市縣一級不是報國務院批準的城市審查內容和程序，由省一級人民政府根據自身的實際情況來確定。
資料參考：李顯東 孟磊《中華人民共和國土地管理法適用指南與案例釋義》
三、國土空間規劃“一張圖”
2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，明確依托國土空間基礎信息平臺，全面開展國土空間規劃“一張圖”建設和市縣國土空間開發保護現狀評估工作。
Step1—統一形成一張底圖
各地應以第三次全國國土調查成果為基礎，整合規劃編制所需的空間關聯現狀數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規劃編制
Step2—建設完善國土空間基礎信息平臺
省、市、縣各級應抓緊建設國土空間基礎信息平臺，并與國家級平臺對接，實現縱向聯通，同時推進與其他相關部門信息平臺的橫向聯通和數據共享。基于平臺，建設從國家到市縣級的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，開展國土空間規劃動態監測評估預警。
Step3—疊加各級各類規劃成果，構建國土空間規劃“一張圖”
各地自然資源主管部門在推進省級國土空間規劃和市縣國土空間總體規劃編制中，應及時將批準的規劃成果向本級平臺入庫，作為詳細規劃和相關專項規劃編制和審批的基礎和依據。經核對和審批的詳細規劃和相關專項規劃成果由自然資源主管部門整合疊加后，形成以一張地圖為基礎，可層層疊加打開的國土空間規劃“一張圖”，為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督提供支撐。
四、國土空間規劃下的“三區三線”劃定
“三區三線”：是根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間，分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線。
· 三類空間
三類空間，既不像兩條保護紅線那樣，是國土空間資源保護的核心區域，又不像城鎮開發邊界那樣，是承載開發建設項目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。在三類空間劃定中，需要根據各地區保護重點和發展側重，對指標進行細化設定，要形成更加符合地方實際的三類空間。
· 城市開發邊界
城市開發邊界是根據地形地貌、自然生態、環境容量和基本農田等因素劃定的，可進行城市開發建設和禁止進行城市開發建設的區域之間的空間界線，是允許城市建設用地拓展的最大邊界。城市開發建設用地與非開發建設用地的分界線，是控制城市無序蔓延而采取的一種技術手段和政策措施。通過劃定城市開發邊界，有利于踐行生態文明理念，加強生態環境保育和建設；有利于避免出現大城市無限擴張、中小城市無序發展，合理配置空間資源；有利于優化城市空間結構，合理布局城市功能用地；有利于引導地方政府盤活城市用地存量，節約集約用地。
城鎮開發邊界指的是中心城區的邊界而不是市轄區的邊界。
城鎮開發邊界劃定技術路線
· 永久基本農田保護紅線
根據《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規[2018]1號），堅持農業農村優先發展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制服，以守住永久基本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平，逐步構建形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局。
永久基本農田保護紅線劃定技術路線
· 生態保護紅線
根據中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（廳字[2017]2號），以改善生態環境質量為核心，以保障和維護生態功能為主線，按照山水林田湖系統保護的要求，劃定并嚴守生態保護紅線，實現一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，維護國家生態安全，促進經濟社會可持續發展。
《生態保護紅線劃定指南》（環辦生態[2017]48號），生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意該改變用途，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見后，報國務院批準。
生態保護紅線劃定技術路線
五、國土空間用途管制
國土空間用途管制是指在國土空間規劃確定空間用途及開發利用限制條件（詳細規劃為主）的基礎上，在國土空間開發利用許可、用途變更審批和開發利用監管等環節，對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監管。
國土空間用途管制本質是對基于土地發展權的空間管制。
我國現行兩級土地發展權，一級是上級政府對下級區域的建設許可，二級是政府對建設項目、用地的規劃許可。
一級土地發展權控制下的空間管制規劃，主要體現國家與地方，上級與下級政府的關系乃至博弈過程，都是責任規劃。
二級土地發展權，既有權益規劃也有責任規劃，詳細規劃體現權益規劃思想。
中國的兩級土地發展權體系
資料來源：林堅，土地發展權、空間管制與規劃協同；同濟規劃TJUPDI
國土空間用途管制的許可
“三類空間”的用途管制許可
資料來源：同濟規劃TJUPDI
國土空間用途管制的變更
“三類空間”的用途管制變更
資料來源：同濟規劃TJUPDI
進行土地片區開發，首先得明白土地性質，明確當地規劃，是否啟用國土空間規劃體系，才能合法合規開展后續工作，了解學習國土空間規劃相關知識，是項目發展的前提和基礎。
總規、控規、修規、概念性規劃及相互關系
鑒于目前仍處于國土空間規劃與土地總規、控規并行階段，這里也將現行土地總規、控規、修規、概念性規劃的內容及相互關系列示如下，有利于增強大家對于土地規劃的了解：
總體規劃到控制性詳細規劃然后到修建性詳細規劃，其實是由宏觀到微觀、由淺到深的過程。
下圖：總規、控規、修規、概念性規劃之間的關系圖
01
總規、控規、詳規、概規
國民經濟和社會發展規劃（五年規劃）：
是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要，是具有戰略意義的指導性文件。國民經濟和社會發展規劃統籌安排和指導全國或某一地區的社會、經濟、文化建設工作。
城市總體規劃（總規）：
總規，全稱城市總體規劃，是指當地政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。
城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。
簡單說就是政府根據未來的發展，對未開發的區域做的總體規劃，如下圖所示，根據色塊的不同，土地性質和用途不同。如黃色是居住用地，紅色商務金融用地，可看下面詳細的圖例：
分區規劃（分規）：
是指在城市總體規劃的基礎上，對局部地區的土地利用、人口分布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面所作的進一步安排。
控制性詳細規劃（控規）：
以城市城市總體規劃或分區規劃為依據，確定建設地區的土地使用性質和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環境控制的規劃要求。
控制性詳細規劃文本的內容要求：
(一)總則：制定詳細規劃的依據和原則，主管部門和管理權限；
(二)土地使用和建筑詳細規劃管理通則；
1.各種使用性質用地的適建要求；
2.建筑間距的規定；
3.建筑物后退道路紅線距離的規定；
4.相鄰地段的建筑規定；
5.容積率獎勵和補償規定；
6.市政公用設施、交通設施的配置和管理要求；
7.有關名詞解釋；
8.其他有關通用的規定。
(三)地塊劃分以及各地塊的使用性質、詳細規劃控制原則、規劃設計要求；
(四)各地塊控制指標一覽表：詳細規劃控制指標分為規定性和指導性兩類。前者是必須遵照執行的，后者是參照執行的。
1.詳細規劃指標一般為以下各項：
(1)用地性質；
(2)建筑密度(建筑基底總面積/地塊面積)；
(3)建筑控制高度；
(4)容積率(建筑總面積/地塊面積)；
(5)綠地率(綠地總面積/地塊面積)；
(6)交通出入口方位；
(7)停車泊位及其他需要配置的公用設施。
2.指導性指標一般為以下各項：
(1)人口容量(人/公頃)；
(2)建筑形式、體量、風格要求；
(3)建筑色彩要求；
(4)其他環境要求。
修建性詳細規劃（修規）：
是以城市總體規劃、分區規劃或控制性詳細規劃為依據，制訂用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工的規劃設計。是城市詳細規劃的一種。
修建性詳細規劃的文件和圖紙
（一）修建性詳細規劃文件為規劃設計說明書；
1、現狀條件分析；
2、規劃原則和總體構思；
3、用地布局；
4、空間組織和景觀特色要求；
5、道路和綠地系統規劃；
6、各項專業工程規劃及管網綜合；
7、豎向規劃；
8、主要技術經濟指標，一般應包括以下各項：
1）總用地面積；
2）總建筑面積；
3）住宅建筑總面積，平均層數；
4）容積率、建筑密度；
5）住宅建筑容積率，建筑密度；
6）綠地率。
7）工程量及投資估算。
（二）修建性詳細規劃圖包括：規劃地區現狀圖、規劃總平面圖、各項專業規劃圖、豎向規劃圖、反映規劃
概念性規劃（概規）：
介于發展規劃和建設規劃之間的一種新的提法，傾向于勾勒在最佳狀態下能達到的理想藍圖。它強調思路的創新性、前瞻性和指導性（未列入規劃體系中）。概念性規劃在國外比較常見，它不是規劃層次系列中的某一層次，而是在任何一個層次均可進行概念規劃。
但是，由于概念規劃側重于發展方向和各學科的綜合平衡，而不是做出詳細的規劃設計，因此多出現于城市的、社區的或局部地帶的層面和規劃范圍。與總規相比，概念規劃強調內容簡化，區分輕重緩急，注重長遠效益和整體效益。
概念規劃提供的是客觀的全局性的發展政策與設想，在微觀層面（具體操作層面）具有不確定性、模糊性和靈活性的特點，微觀層面的內容可根據環境的變化及時調整。
02
規劃圖中的“七條線”
規劃紅線 一般稱道路紅線，指城市道路用地規劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線，對“紅線”的管理體現在...
七線：紅線、綠線、藍線、紫線、黑線、橙線和黃線
“紅線”是指道路用地與其它建設用地分界線，紅線與建筑控制線之間還有可能存在綠線，黃線等；
“綠線”是規劃城市公共綠地、公園、單位綠地和環城綠地等；
“藍線”規定城市水面，主要包括河流、湖泊及護堤；
“紫線”規定歷史文化街區；
“黑線”規定給排水、電力、電信、燃氣等市政管網。
“橙線”軌道交通管理
“黃線”地下文物管理。
規劃紅線/
一般稱道路紅線，指城市道路用地規劃控制線。包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線，對“紅線”的管理體現在對容積率、建設密度和建設高度等的規劃管理。
規劃綠線/
是指城市各類綠地范圍的控制線。按建設部出臺的《城市綠線管理辦法》規定，綠線內的土地只準用于綠化建設，除國家重點建設等特殊用地外，不得改為他用。
規劃藍線/
一般稱河道藍線，是指水域保護區，即城市各級河、渠道用地規劃控制線，包括河道水體的寬度、兩側綠化帶以及清淤路。根據河道性質的不同，城市河道的藍線控制也不一樣。
規劃黑線/
一般稱“電力走廊”，指城市電力的用地規劃控制線。建筑控制線原則上在電力規劃黑線以外，建筑物任何部分不得突入電力規劃黑線范圍內。
1、道路規劃紅線：一般稱道路紅線，指城市道路用地規劃控制線。
2、河道規劃藍線：一般稱河道藍線，指城市各級河、渠道用地規劃控制線。
3、綠地規劃綠線：一般稱綠線，指城市各級綠地用地規劃控制線。
4、電力規劃黑線：一般稱電力走廊，指城市電力線路用地規劃控制線。
5、文物保護規劃紫線：指核定為文物保護單位或建筑保護單位用地及其周圍進行規劃保護的規劃控制線。
6、建筑控制線：指根據城市規劃需要確定的建筑物可建范圍的控制線。
7、建筑紅線：指經規劃確定的建筑物基底位置的控制線。